而欲求立宪，又必须先求君主制。

因此，民事检察的基本方法是追查违法和检控违法。[4]该条规定的案件来源共四项，另两项是（二）国家权力机关或者其他机关转办的。

至于行政检察工作，其情况与民事检察基本相同。民事检察程序照搬了民事审判的思维模式，将其案件中的当事人称为申诉人与被申诉人（有的称为对方当事人、其他当事人），这类似于法院再审立案程序中的申请人和被申请人。这说明，民事检察、行政检察工作所解决的问题，与民事审判、行政审判工作完全相同，民事检察和行政检察的工作内容也是高度审判化的。正因为缺乏独立的制度功能和指导思想，民事检察制度不断被异化（审判化）并丧失自我。长期以来，人们把民事误解为民事活动，将民事检察误为对民事活动的法律监督，结果造成了多年来关于民事检察的误解和争论。

第 12 条所规定的立案条件，即有下列情形之一的，人民检察院应当自受理之日起三十日内立案，实际上又通过受理环节最终将立案限于申诉案件。[7]民事抗诉的事由，包括《民事诉讼法》第 179 条第一款和第二款的规定情形。在不能达成一致时，即应通过对话协商加以解决。

这种人为因素也在一定程度上加剧了规划冲突。为了预防规划冲突的发生，还应正本清源、从制定规划之际着手清理。为了确保规划的体系性和合理性，有必要对其冲突进行调整。那么，这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢？作为同级人民政府或者政府的职能部门，它们都是整个政府的有机组成部分。

如何调整垂直冲突，不仅与规划的性质有关，更关涉中央与地方、上级与下级之间的关系。按照宪法和地方组织法的规定，国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作，[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。

[18]在德国开发规划相关法中，无论是上位规划还是广域规划，均承认乡镇的参与权。其一，这是上位规划的地位的要求。相应地，上位规划作出了变更调整，下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。[14]《城乡规划法》第13～15条、第21条。

它要求城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。第七点规定，规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划……的原则。规划冲突可以有不同的类型，从规划之间的效力层次来看，可分为上位规划与下位规划之间的垂直冲突和同位规划之间的水平冲突。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定，而只是在国务院的文件中有所说明。

规划的过于稳定，必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。但这一点在我国似乎难以实现，一者我国上级行政机关对下级行政机关的审批并没有限于合法性控制，[24]二者我国行政诉讼法也没有赋予地方行政机关的原告资格，而适用政治体系内的制度予以解决。

[23]参见〔日〕宮田三郎：《行政計画法》，ぎょうせい1984年版，第149-150页。其二，这也是上位规划制定者的法律地位的体现。

编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。例如，城市总体规划与其详细规划、专门规划之间发生的冲突即属于这一类型。那么，何为行政规划的冲突、又为何会发生行政规划的冲突呢？（一）规划冲突及其类型所谓行政规划的冲突，亦可简称为规划冲突，是指在行政规划的体系中，不同的行政规划就同一事项的强制性内容作出了矛盾的规定，以致无论实施哪一个规划都将导致另一规划无法实施的情形。如果彼此缺乏沟通或者各不相让，自然要导致行政规划之间的冲突。而规划冲突则并不适合于解释的方法，是否冲突只有在执行的阶段才能确定。[27]当然，引入法律的手段，允许机关诉讼等形式，更有助于实体规则的形成和可预见性。

[17]《宪法》第89条第14项、第108条。为了在满足整合原则的同时实现逆流原则的价值，有必要对整合原则的调整机制进行一定的限制，为逆流原则保留必要的生存空间。

从中央到地方、从政府到政府职能部门，几乎无一不制定规划。解决行政规划之间的冲突，确保行政规划体系的统一性与合理性，这或许比解决行政规划实施过程中的权利救济更为重要，因为体系和谐的规划堪称源头活水。

它们负有义务共同维护整个政府的本质，共同为人民服务，更好地实现公共福祉作出贡献。对于其他机关提出意见的采纳结果，也是日后审查行政规划合法性时所要考虑的因素，即在程序上是否征询其他部门的意见，实体上是否考虑相关因素，是否存在衡量不当的情形。

德国行政法学家福斯特霍夫（E．Forsthoff）曾指出两者之间的差别：法律规范之间是一致还是矛盾的，可由解释的方法来确定。充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。如果各个行政机关割据一方分而治之甚至相互掣肘，必然破坏整体的公共福祉的实现。为了调整错综复杂的利害关系，应欢迎各界代表参加规划制定的组织，努力实现组织构成的多元化，通过规划主体参与规划制定程序来进行调整。

[26]参见田春华：《新一轮土地利用总体规划渐行渐明》（上），载于《中国土地》2007年第5期，第7页。例如，《城乡规划法》第5条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划。

强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。但规划冲突则不能拘泥于此，毕竟规划是面向未来发生效力的，符合现实发展的规划才能发挥其实效性。

如果在明确界定了权限范围之后，无权限者仍然纠缠不清、甚至无理取闹，则应请求上级行政机关予以裁处、监督。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006～2010年）中规定，单位国内生产总值能源消耗降低20％左右。

[22]3．整合原则与逆流原则调整机制之间的协调整合原则和逆流原则之间是相反相成的关系，两者的路线刚好相反，但最终目的均在于保证行政规划的合理性和科学性。编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划。[26]在土地利用总体规划修改后，城市总体规划应当相应地作出修改。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定，控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

在同一领域内，具有相同法律地位的行政机关制定不同的规划，综合性程度高的规划为上位规划。一方面，为了保证下级机关一定的自主性——这种自主性甚至具有宪法的保障，上位规划有必要为下位规划留下一定的自主空间。

[5]原本作为其他规划制定依据之一的行政规划发生了变更，其他规划将不免与其发生冲突。五、结语：行政规划冲突的预防与消除规划冲突问题的解决，可谓整个规划法问题的一个缩影。

例如，《文物保护法》第16条对城乡建设规划与文物保护规划之间的协调作出规定，各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划。如此，方能实现行政机关之间宪法上的平等地位与相互忠诚、合作的义务。